1. Acţiuni împotriva Statelor membre pentru neîndeplinirea obligaţiilor - Procedura pre-litigiu - Opinie întemeiată - Conţinut
(Tratatul CEE, Art. 169)
2. Caracterul aproximativ al legislaţiei - Procedurile de încheiere a contractelor de achiziţie publică - Directiva 77/62/CEE - Domeniu aşa cum este definit de Articolul 2(2)(a) al versiunii originale - Organe care administrează servicii de transport - Exclus
(Directiva Consiliului 77/62, Art. 2(2) )
Sumar
1. Opinia întemeiată emisă de către Comisie în procedura pre-litigiu trebuie să conţină o declaraţie coerentă şi detaliată a motivelor care au convins Comisia că Statul respectiv nu şi-a îndeplinit una dintre obligaţii sub Tratat, dar nu i se poate cere să indice ce paşi ar trebui făcuţi pentru a elimina comportarea criticată.
2. Excluzând contractele de achiziţie publică acordate de către organele care administrează serviciile de transport din domeniul Directivei 77/62 care coordonează procedurile pentru acordarea contractelor de achiziţie publică, Articolul 2(2)(a) al versiunii originale a Directivei care se referă la sectorul serviciilor de transport în general.
Părţile
În Cazul C-247/89,
Comisia Comunităţilor Europene, reprezentată de Antonio Caero, Consilier juridic, şi Rafael Pellicer şi Luis Miguel Antunes, membri ai Serviciului Juridic al Comisiei, acţionând ca Agenţi, cu o adresă de serviciu în Luxemburg la biroul lui Guido Berardis, membru al Serviciului Juridic al Comisiei,
Wagner Centre, Luxemburg, reclamant,
v
Republica Portugheză, reprezentată de João Mota de Campos, Luis Inez Fernandes, Director al Departamentului Juridic al Directoratului General al Comunităţilor Europene din Ministerul Afacerilor Externe, Domingos Oehen Gonçalves, Director al Biroului Afacerilor Europene al Ministerului de Finanţe, şi Jaime Pina Gomes, membru al Biroului Comunităţilor Europene din Ministerul Lucrărilor Publice, Transportului şi Comunicaţiilor, acţionând ca Agenţi, cu o adresă de serviciu în Luxemburg la Ambasada Portugaliei, 33 Allée Scheffer,
pârât,
CERERE pentru o declaraţie că, netrimiţând la Biroul Publicaţiilor Oficiale al Comunităţilor Europene, în scopurile publicării în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, a anunţului cererii de oferte emise de întreprinderea Aeroportos e Navegação Aérea cu privire la furnizarea şi asamblarea unei centrale telefonice la Aeroportul Lisabona, Republica Portugheză nu şi-a îndeplinit obligaţiile sub Directiva Consiliului 77/62/CEE din 21 decembrie 1976, în particular Articolul 9 al acesteia (Jurnalul Oficial 1977 L 13, p. 1),
CURTEA,
alcătuită din: O. Due, Preşedinte, G.F. Mancini, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida şi M. Díez de Velasco (Preşedinţi ai Camerei), C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, M. Zuleeg şi P.J.G. Kapteyn, Judecători,
Avocat general: C.O. Lenz,
Grefier: H.A. Ruhl, Administrator principal,
după audierea argumentelor orale prezentate de către părţi la audierea din 23 ianuarie 1991,
după audierea Opiniei Avocatului general la şedinţa din 13 martie 1991,
dă următoarea
Hotărâre
Temeiuri
1 Prin cererea depusă la Grefa Curţii la 4 august 1989, Comisia Comunităţilor Europene a intentat o acţiune sub Articolul 169 al Tratatului CEE pentru o declaraţie că, netrimiţând la Biroul Publicaţiilor Oficiale al Comunităţilor Europene, în scopurile publicării în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, a anunţului cererii de oferte emise de către întreprinderea Aeroportos e Navegação Aérea cu privire la furnizarea şi asamblarea unei centrale telefonice la Aeroportul Lisabona, Guvernul portughez nu şi-a îndeplinit obligaţiile sub Directiva Consiliului 77/62 din 21 decembrie 1976 care coordonează procedurile de acordare a contractelor de achiziţie publică, în particular Articolul 9 al acesteia (Jurnalul Oficial 1977 L 13, p. 1).
2 Articolul 1(a) al Directivei 77/62 defineşte contractele de achiziţie publică ca fiind contracte pentru răsplată pecuniară încheiate în scris între un furnizor (o persoană fizică sau juridică) şi o autoritate contractantă pentru livrarea produselor. Articolul 1(b) defineşte autorităţile contractante ca Statul, autorităţile regionale sau locale şi persoanele juridice guvernate de legea publică sau, în Statele membre unde cele din urmă sunt necunoscute, organele corespunzându-le acestora aşa cum se specifică în Anexa I la directivă.
3 Articolul 26 al Legii privind condiţiile de accedere a Regatului Spaniei şi a Republicii Portugheze şi ajustările la Tratate (numită în cele ce urmează "Legea de accedere"), în conjuncţie cu Secţiunea IX(D) a Anexei I la aceasta (Jurnalul Oficial 1985 L 302, pp. 21 and 139), a făcut următoarea adăugire la lista, conţinută în Anexa I la directivă, a persoanelor juridice guvernate de legea publică şi organele corespondente la care se face referire în Articolul 1(b):
"....
XIII În Portugalia:
alte organe corporatiste guvernate de legea publică supuse unei proceduri de acordare a contractelor".
4 Articolul 9 al Directivei 77/62 stipulează că autorităţile contractante care doresc să acorde un contract
de achiziţie publică trebuie să trimită anunţul prin care îşi fac cunoscută intenţia cât mai curând cu putinţă prin cele mai potrivite canale la Biroul Publicaţiilor Oficiale al Comunităţilor Europene pentru publicarea în Jurnalul Oficial.
5 Articolul 2(2)(a) al directivei exclude contractele de achiziţii acordate de organe care administrează serviciile de transport din domeniul directivei.
6 Conform Articolelor 392 şi 395 ale Legii accederii, Statul portughez ar fi trebuit să transpună directiva în legea naţională de la 1 ianuarie 1986.
7 Întreprinderea publică Aeroportos e Navegação Aérea ("ANA-EP") este o persoană juridică guvernată de legea publică înfiinţată prin Decretul-Lege Nr 246/79 din 25 iulie 1979 (Diario da Républica Nr 170, seria I). Conform Decretului-Lege şi actului constitutiv al ANA-EP anexat acestuia, întreprinderea este responsabilă cu operarea şi dezvoltarea activităţilor de sprijin în domeniul aviaţiei civile pentru a ghida, dirija şi controla traficul aerian, şi a permite avioanelor să decoleze şi să aterizeze în siguranţă; ea este de asemenea responsabilă cu încărcătură, îmbarcarea şi debarcarea, şi mişcarea pasagerilor şi a poştei. ANA-EP efectuează de asemenea sarcini şi furnizează servicii care formează o parte integrantă a infrastructurii aeroportului şi navigaţiei aeriene de la Aeroportul Lisabona şi din alte locuri. În sfârşit este responsabilă cu analiza, planificarea, construirea şi dezvoltarea noii infrastructuri pentru aeroporturi civile şi navigaţia aeriană.
8 În 1987 ANA-EP a făcut o cerere de oferte pentru furnizarea şi asamblarea unei centrale telefonice la Aeroportul Lisabona. În mod corespunzător, a publicat un anunţ în săptămânalul portughez "O Expresso" la 29 august 1987.
9 Anunţul a fost observat de către Comisie, care a găsit că toate condiţiile de aplicare a Directivei 77/62 au fost îndeplinite şi că nici una dintre excepţiile referitoare la domeniul directivei nu era aplicabilă.
10 Descoperind că ANA-EP, fiind autoritatea contractantă, nu a respectat cerinţa de a trimite un anunţ al procedurii de cerere de oferte la Biroul Publicaţiilor Oficiale al Comunităţilor Europene, aşa cum se prevede în Articolul 9 al Directivei 77/62, Comisia a trimis Guvernului portughez o scrisoare de notificare formală la 28 septembrie 1987.
11 În răspunsul său din 20 octombrie 1987 Guvernul portughez a negat că Directiva 77/62 era aplicabilă.
12 Comisia a considerat că argumentele aduse de către Guvernul portughez nu puteau justifica nepublicarea anunţului de cerere de oferte în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene şi, la 21 noiembrie 1988, e emis opinia întemeiată prevăzută în primul paragraf al Articolului 169 al Tratatului, cerând Guvernului portughez să facă paşii necesari pentru a respecta opinia în termen de o lună de la data serviciului.
13 În răspunsul său la opinia întemeiată Guvernul portughez a declarat că a intenţionat să amendeze legislaţia portugheză. Comisia nu a considerat aceasta un răspuns adecvat, şi în mod corespunzător a decis să instituie aceste proceduri.
14 Se face referire la Raportul audierii pentru o relatare mai completă a faptelor cazului, a procedurii şi a depoziţiilor şi argumentelor părţilor, care sunt menţionate sau discutate în cele ce urmează doar în măsura în care sunt necesare raţionamentului Curţii.
Admisibilitatea
15 Guvernul portughez susţine că acţiunea este inadmisibilă. El aduce un număr de argumente, unele fondate pe afirmaţia că presupusa acuzaţie nu ar putea fi atribuită Statului portughez; altele, pe contradicţia dintre temeiurile opiniei întemeiate şi cele înaintate în cerere; natura ambiguă a poziţiei Comisiei; şi insuficienţa perioadei permise în opinia întemeiată.
16 Cu privire la afirmaţia că presupusa încălcare nu ar putea fi atribuită Statului portughez, Guvernul portughez susţine că Articolul 9 al Directivei 77/62 cere unui stat să publice anunţurile procedurilor de cerere de oferte în Jurnalul Oficial doar când statul însuşi este autoritatea contractantă. ANA-EP fiind o persoană juridică distinctă de stat, nepublicarea anunţurilor sale de cerere de oferte nu ar putea fi atribuite statului. Guvernul portughez adaugă că, pentru că directiva nu a fost transpusă în ordinea legală naţională, ANA-EP nu era obligată să publice anunţurile contractelor sale de achiziţie publică.
17 Comisia arată că, cu privire la gradul de control pe care Statul portughez îl exercită asupra acordarea de contracte publice lui ANA-EP, aceasta din urmă este o autoritate contractantă în sensul Directivei 77/62. În mod corespunzător Statul portughez este răspunzător pentru nepublicarea de către ANA-EP a procedurilor sale de cerere de ofertă în Jurnalul Oficial; faptul că Directive încă nu a fost transpusă în legislaţia naţională nu neagă acea interpretare.
18 În acest punct este suficient să se observe că determinarea dacă comportarea ANA-EP poate fi atribuită propriu-zis Republicii Portugheze implică mai degrabă o evaluare a faptelor care formează o parte a examinării calităţilor cererii decât adminisibilitatea sa.
19 Întrebarea ar trebui prin urmare luată în calcul în legătură cu examinarea calităţilor cererii.
20 Cu privire la contradicţia între motivele stabilite în opinia întemeiată şi cele avansate în cerere, Guvernul portughez pretinde că în opinia întemeiată Comisia a descris ANA-EP ca o autoritate contractantă în sensul Directivei 77/62, pentru că acordarea de către ea a contractelor publice a fost supusă aprobării sau autorizării de către Guvernul portughez; totuşi, în cerere, Comisia a declarat că anularea procedurii aprobării sau autorizării contractelor publice nu ar avea nici un efect asupra stării ANA-EP ca autoritate contractantă în sensul directivei. Guvernul susţine mai departe că poziţia Comisiei a fost ambiguă în măsura în care nu a specificat niciodată ce măsuri ar trebui luate pentru terminarea încălcării. El accentuează că Comisia nu s-a opus la intenţia sa declarată de a revoca cerinţa de autorizare sau aprobare a statului pentru unele contracte publice. În cele din urmă, timpul permis în opinia întemeiată nu i-a fost suficient pentru a amenda legislaţia respectivă.
21 Comisia argumentează că nici unul dintre aceste argumente nu este bine întemeiat. Ea declară că nu a fost nici o schimbare în descrierea comportării contestate din partea Statului portughez: atât opinia întemeiată cât şi cererea declarau că acuzaţia privea procedura de cerere de ofertă lansată de către ANA-EP. Comisia susţine că ea nu a cerut niciodată ca legislaţia portugheză să fie amendată. Ea neagă de asemenea că era o datorie să declare, în opinia întemeiată, ce paşi ar trebui făcuţi pentru a elimina comportarea contestată. În cele din urmă ea afirmă că perioada prescrisă în opinia întemeiată era rezonabilă şi suficientă, pentru că prima comunicare a Comisiei către Statul portughez, scrisoarea de notificare formală, era datată 28 septembrie 1987.
22 În legătură cu aceasta, ar trebui observat că, conform jurisprudenţei Curţii, opinia întemeiată trebuie să conţină o declaraţie coerentă şi detaliată a motivelor care au convins Comisia că statul interesat nu şi-a îndeplinit una dintre obligaţiile de sub Tratat (hotărâre în Cazul 274/83 Comisia v Italia [1985] ECR 1077). Totuşi, Comisiei nu i se poate cere să indice în opinia întemeiată ce paşi ar trebui făcuţi pentru a elimina comportarea contestată.
23 Apare din textul opiniei întemeiate din dosar că ea îndeplineşte cerinţele stabilite în jurisprudenţă: Comisia a stabilit în aceasta o declaraţie suficient de detaliată a contextului, faptelor şi temeiului legal, şi a argumentelor care au convins-o că Republica Portugheză nu şi-a îndeplinit obligaţia impusă de Articolul 9 al Directivei 77/62. În nici o etapă - nici în procedura pre-litigiu, nici în timpul litigiului însuşi - Comisia nu a schimbat acel rând al argumentelor, care în consecinţă nu poate fi socotit ambiguu.
24 Mai mult, raţionamentul din opinia întemeiată este în mod esenţial acelaşi ca acela din cerere. În ambele acuzaţia este aceeaşi: încălcarea Articolului 9 al Directivei 77/62.
25 În ce priveşte perioada prescrisă în opinia întemeiată, ar trebui subliniat că acuzaţia împotriva Guvernului portughez a fost anunţată acestuia din urmă prin scrisoarea de notificare formală din 28 septembrie 1987, adică cu peste un an înainte de opinia întemeiată din 21 noiembrie 1988. Ar trebui de asemenea subliniat că, de la începutul procedurii pre-litigiu, Guvernul portughez a contestat acuzaţia împotriva sa, argumentând atât că Directive 77/62 era inaplicabilă faptelor cazului, cât şi că acuzaţia nu ar putea fi atribuită propriu-zis Statului portughez. În aceste circumstanţe, perioada de o lună prescrisă în opinia întemeiată Guvernului portughez să-şi respecte obligaţiile trebuie socotită a fi atât justificată, cât şi suficientă.
26 Rezultă din cele de mai sus că pledoariile privind inadmisibilitatea cererii trebuie respinsă.
Substanţa
27 Comisia susţine că, sub Articolul 9 al Directivei 77/62, ANA-EP era obligată să trimită un anunţ al procedurii de cerere de oferte în chestiune Biroului Publicaţiilor Oficiale al Comunităţilor Europene pentru publicarea în Jurnalul Oficial, pentru că toate cerinţele necesare pentru ca să se aplice Articolul 9 au fost îndeplinite, iar situaţia nu a fost acoperită de nici una dintre excepţiile listate în Directivă.
28 Guvernul portughez susţine punctul de vedere că prevederile Directivei 77/62 nu se aplicau acordării contractului în chestiune.
29 El susţine acea pledoarie mai întâi afirmând că activităţile lui ANA-EP (definită de Decretul-Lege Nr 246/79 mai sus menţionat şi de actul constitutiv al ANA-EP) şi serviciile de transport aerian se completau reciproc şi erau legate în mod indisolubil: ANA-EP ar trebui prin urmare socotită a fi un organ care administrează servicii de transport în sensul Articolului 2(2)(a) al Directivei 77/62, şi ale cărei acordări de contracte de achiziţie publică cad în afara domeniului directivei.
30 Guvernul portughez se referă apoi la Directiva Consiliului 90/531/CEE din 17 septembrie 1990, asupra procedurilor de achiziţie ale entităţilor care operează în sectoarele apă, energie, transport şi telecomunicaţii (Jurnalul Oficial 1990 L 297, p. 1). Acea directivă, afirmă el, acoperă inter alia contractele publice din sectoarele excluse din domeniul Directivei 77/62, aşa cum a fost ultima dată amendată de Directiva Consiliului 88/295/CEE din 22 martie 1988 (Jurnalul Oficial 1988 L 127, p. 1); el trage concluzia că faptul că ANA-EP este inclusă între organele supuse regulilor stabilite în Directiva 90/531 dovedeşte că ANA-EP nu este acoperită de Directiva 77/62.
31 Guvernul portughez subliniază de asemenea că înţelesul Articolului 2(2)(a) al Directivei 77/62, care exclude din domeniul Directivei "organele care administrează serviciile de transport", este mai larg decât acela al noului text aşa cum este amendat de Articolul 3 al Directivei 88/295: noul text exclude doar "transportoare terestre, aeriene, căi maritime şi fluviale". Diferenţa demonstrează că Articolul 2(2)(a) al Directivei 77/62, în versiunea în vigoare la momentul procedurii de ofertă, acoperea organe care, ca ANA-EP, administrau servicii terestre.
32 Opinia Comisiei este că ANA-EP nu este un organ care administrează servicii de transport în sensul Directivei 77/62. Citând Ghidul contractelor publice din Comunitate (Jurnalul Oficial 1987 C 358, p. 1) Comisia susţine că Articolul 2(2)(a) al directivei ar trebui interpretat restrictiv: el acoperea doar organizaţiile care transportau pasageri sau bunuri între două puncte. Comisia adaugă că noul text al Articolului 2(2)(a) rezultând din Directive 88/295 este destinat să clarifice, nu să amendeze, domeniul prevederii interesate. În cele din urmă, Comisia declară că referirea la ANA-EP din textul Directivei 90/531 este o expresie a scopului directivei, care este să pună pe picior de egalitate organele publice care administrează aeroporturi, şi echivalentele lor din sectorul privat.
33 Ar trebui subliniat mai întâi de toate că, conform Articolului 2(2)(a) al Directivei 77/62, din versiunea în vigoare la momentul când anunţul de cerere a fost emis, directiva nu se aplică la contractele de achiziţie publică acordate de organele care administrează servicii de transport.
34 Motivele acelei excluderi sunt stabilite în a şasea şi a şaptea expuneri din preambulul Directivei 77/62, care declară:
"... organele care administrează curent servicii de transport în Statele membre sunt guvernate în unele cazuri de legea publică, în altele de legea privată; ... în conformitate cu obiectivele politicii transportului comun ar trebui asigurată egalitatea de tratament nu doar între întreprinderile separate implicate în acelaşi mod de transport ci şi între aceste întreprinderi şi întreprinderile implicate în alte moduri de transport;
... aşteptând proiectele de măsuri pentru coordonarea procedurilor aplicabile organelor de transport şi având în vedere zisele circumstanţe speciale, acele autorităţi la care se face referire mai sus, care pe motivul stării lor vor cădea în ea, ar trebui să fie excluse din domeniul Directivei".
35 Ar trebui observat mai departe că conceptul de organe care administrează servicii de transport, menţionate în Articolul 2(2)(a) al Directivei 77/62, din versiunea în vigoare la momentul materialului, se referă la sectorul transport-servicii în general.
36 Activităţile ANA-EP conform Decretului-Lege Nr 246/79 şi actului său constitutiv sunt strâns asociate cu transportul aerian al pasagerilor şi al mărfii, ceea ce este imposibil fără ingrastructura şi serviciile aeroportuare indispensabile.
37 Ar trebui de asemenea subliniat că politica transportului comun la care se face referire în expunerile citate la paragraful 34 de mai sus include activităţi asociate cu operarea infrastructurii indispensabile, şi că nevoia egalităţii de tratament la care se face referire acolo se referă de asemenea la organe care realizează funcţiile şi furnizează serviciile care sunt intrinsec asociate cu infrastructura aeroporturilor şi navigaţiei aeriene din Stateşe membre, unele fiind guvernate de legea publică, altele de cea privată.
38 Rezultă din cele de mai sus că un organ care, ca ANA-EP, realizează activităţile şi furnizează serviciile descrise mai sus trebuie să fie socotite a fi un organ care administrează servicii de transport în sensul Articolului 2(2)(a) al Directivei 77/62, din versiunea în vigoare la momentul procedurii de ofertare respective.
39 Concluzia de mai sus este sprijinită de prevederile şi domeniul Directivei 90/531 asupra procedurilor de achiziţie în sectoarele apă, energie, transport şi telecomunicaţii, adoptată de Consiliu la 17 septembrie 1990.
40 În virtutea Articolului 2(2)(b)(ii) al Directivei 90/531, al cărei scop este, inter alia, să stabilească reguli care să guverneze procedurile de acordare a contractelor în sectorul transport, directiva se aplică exploatării unei arii geografice în scopul furnizării de aeroporturi transportatorilor aerieni. ANA-EP este listată în Anexa VIII la acea directivă ca entitate contractantă care îndeplineşte criteriile stabilite în Articolul 2(6) al Directivi.
41 Apare limpede din a şasea şi a şaptea expuneri din preambulul Directivei 90/531 că sectorul transport este unul dintre sectoarele excluse din domeniul Directivei 77/62, aşa cum a fost ultima dată amendată de Directiva 88/295.
42 Prin urmare nu este posibil să se accepte argumentul Comisiei, bazată pe Articolul 2(2)(a) al Directivei 77/62, că conceptul de organ care administrează serviciile de transport ar trebui interpretat restrictiv.
43 În lumina tuturor consideraţiilor de mai sus, şi fără a fi necesar să hotărască pe baza altor pledoarii legale avansate de către Guvernul portughez în apărarea sa, trebuie să se susţină că ANA-EP, fiind un organ care administrează servicii de transport în sensul Articolului 2(2)(a) al Directivei 77/62, nu a intrat, la momentul procedurii de ofertare în chestiune, în domeniul directivei şi că în mod corespunzător acţiunea pentru o declaraţie că Portugalia nu şi-a îndeplinit obligaţiile sub Tratat este nefondată.
Decizie asupra costurilor
Costurile
44 Sub Articolul 69(2) al Regulilor de Procedură părţii care a pierdut i se va ordona să plătească costurile. Pentru că Comisia a eşuat în demersurile sale, trebuie să i se ordone să plătească costurile.
Partea operativă
Pe aceste temeiuri,
CURTEA prin prezenta:
1. Respinge cererea;
2. Ordonă Comisiei să plătească costurile.