1. Acţiuni împotriva Statelor membre pentru neîndeplinirea obligaţiilor ° Obiectul procedurilor ° Determinarea în timpul procedurii pre-litigiu ° Obiectul lărgit ulterior ° Nepermisibil
(Tratatul CEE, Art. 169)
2. Acţiuni împotriva Statelor membre pentru neîndeplinirea obligaţiilor ° Examinarea de către Curte dacă o acţiune este bine fundamentată ° Recunoaşterea de către Statul membru implicat a neîndeplinirii obligaţiillor sale şi a răspunderii sale cu privire la indivizi ° Nematerial
(Tratatul CEE, Art. 169)
3. Caracterul aproximativ al legilor ° Procedurile pentru acordarea contractelor de lucrări publice ° Directiva 71/305 ° Acordarea contractelor ° Condiţia care cere utilizarea în cea mai mare măsură cu putinţă a produselor şi muncii naţionale ° Negocierile cu un ofertant pe baza unei oferte care nu respectă condiţiile licitaţiei ° Libera circulaţie a bunurilor ° Libera circulaţie a persoanelor ° Libertatea de a furniza servicii ° Nepermisibil
(Tratatul CEE, Art 30, 48 şi 59; Directiva Consiliului 71/305)
Sumar
1. În acţiunile intentate sub Articolul 169, etapa pre-litigiu defineşte obiectul procedurilor iar acesta nu poate fi lărgit ulterior. Posibilitatea Statului membru implicat de a-şi susţine observaţiile constituie o garanţie indispensabilă cerută de Tratat şi respectarea acelei garanţii este o cerinţă formală esenţială a procedurii pentru stabilirea faptului că un Stat membru nu şi-a îndeplinit obligaţiile.
2. Într-o acţiune pentru neîndeplinirea obligaţiilor, intentată de către Comisie sub Articolul 169 al Tratatului, a cărui oportunitate doar Comisia o decide, Curtea trebuie să determine dacă sau nu presupusa încălcare a obligaţiilor există, chiar dacă Statul implicat nu mai neagă încălcarea şi recunoaşte că orice indivizi care au suferit pagube din cauza lui au drept de despăgubire. Altfel, admiţându-şi încălcarea obligaţiilor şi acceptând orice răspundere rezultată, Statele membre ar avea libertatea în orice moment în timpul procedurilor conform Articolului 169 în faţa Curţii să le pună capăt fără vreo determinare judiciară a încălcării obligaţiilor şi a bazei răspunderii lor.
3. Lăsând ofertanţii să fie invitaţi, într-o procedură pentru acordarea contractelor de lucrări publice, pe baza unei condiţii cerând utilizarea în cea mai mare măsură cu putinţă a materialelor, bunurilor, manoperei şi echipamentelor naţionale şi lăsând ca negocierile să fie conduse cu ofertantul selectat pe baza unei oferte care nu se conformează condiţiilor licitaţiei, un Stat membru nu-şi îndeplineşte obligaţiile sub Articolele 30, 48 şi 59 ale Tratatului şi sub Directiva 71/305.
Părţile
În Cazul C-243/89,
Comisia Comunităţilor Europene, reprezentată de Hans Peter Hartvig şi Richard Wainwright, Consilieri juridici, acţionând ca Agenţi, cu o adresă de serviciu în Luxemburg la biroul lui Nicola Annecchino, ai Serviciului său Juridic, Wagner Centre, Kirchberg,
reclamant,
v
Regatul Danemarcei, reprezentat de Joergen Molde, Consilier juridic la Ministerul Afacerilor Externe, acţionând ca Agent, asistat de Gregers Larsen, Advokat, cu o adresă de serviciu în Luxemburg la Ambasada Danemarcei, 4 Boulevard Royal,
pârât,
CERERE pentru o declaraţie că, pentru că Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen a invitat ofertanţii pe baza unei condiţii cerând utilizarea în cea mai mare măsură cu putinţă a materialelor, bunurilor de consum, manoperei şi echipamentelor daneze, iar negocierile au fost conduse cu consorţiul selectat pe baza unei oferte care nu respecta condiţiile licitaţiei, Regatul Danemarcei nu şi-a îndeplinit obligaţiile sub Legea comunitară şi în particular a încălcat Articolele 30, 48 şi 59 ale Tratatului CEE dar şi Directiva Consiliului 71/305/CEE din 26 iulie 1971 privind coordonarea procedurilor pentru acordarea contractelor de lucrări publice (OJ, Ediţia specială engleză 1971 (II), p. 682),
CURTEA,
alcătuită din: O. Due, Preşedinte, C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg şi J.L. Murray (Preşedinţi ai Camerei), G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse şi P.J.G. Kapteyn, Judecători,
Avocat general: G. Tesauro,
Grefier: H. von Holstein, Deputy Grefier,
având în vedere Raportul audierii,
după audierea argumentelor orale ale părţilor la audierea din 29 septembrie 1992, la care Regatul Danemarcei a fost reprezentat de Joergen Molde, acţionând ca Agent, asistat de Gregers Larsen şi Sune F. Svendsen, Advokater,
după audierea Opiniei Avocatului general la şedinţa din 17 noiembrie 1992,
dă următoarea
Hotărâre
Temeiuri
1 Prin cererea depusă la Grefa Curţii la 2 august 1989, Comisia Comunităţilor Europene a intentat o acţiune sub Articolul 169 al Tratatului CEE pentru o declaraţie că, pentru că
° Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen a invitat ofertanţi pe baza unei condiţii cerând utilizarea în cea mai mare măsută cu putinţă materialelor, bunurilor de consum, manoperei şi echipamentului danez şi
° negocierile cu consorţiul selectat au fost conduse pe baza unei oferte care nu a respectat condiţiile licitaţiei,
Regatul Danemarcei nu şi-a îndeplinit obligaţiile sub Legea comunitară şi în
particular a încălcat Articolele 30, 48 şi 59 ale Tratatului CEE dar şi Directiva Consiliului 71/305/CEE din 26 iulie 1971 privind coordonarea procedurilor pentru acordarea contractelor de lucrări publice (OJ, Ediţia specială engleză 1971 (II), p. 682, numită în cele ce urmează "directiva").
2 Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen (numită în cele ce urmează "Storebaelt") este o societate controlată în întregime de către Statul danez. Ea este responsabilă pentru întocmirea proiectului şi, ca autoritate contractantă, pentru construirea unei şosele şi a unei linii ferate peste Marea Centură. Parte din proiect implică construirea unui pod peste Canalul Vestic al Marii Centuri. Valoarea contractului de construire a Podului Vestic este estimată la 3 miliarde de DKR.
3 La 9 octombrie 1987, Storebaelt a publicat în suplimentul Jurnalului Oficial al Comunităţilor Europene (1987 S 196, p. 16) o invitaţie restrânsă la licitaţie pentru construirea unui pod peste Canalul Vestic. La 28 aprilie 1988 ea a invitat conci grupuri de societăţi să depună oferte.
4 Condiţia 6, Clauza 2, a condiţiilor generale care formează parte a documentelor contractului (numită în cele ce urmează "condiţiile generale") prevede după cum urmează:
"Antreprenorul este obligat să utilizeze în cea mai mare măsură cu putinţă materiale, bunuri de consum, manoperă şi echipamente daneze" (numită în cele ce urmează "clauza conţinutului danez").
5 Condiţia 3, Clauza 3, a condiţiilor generale stabileşte condiţiile guvernând oferte alternative pentru proiecte alternative în locul celor trei proiecte diferite pentru podul pe care Storebaelt însăşi l-a proiectat şi care serveşte ca bază de evaluare a acelor oferte. Condiţia 3, Clauza 3, prevede că preţul de ofertă al unui proiect alternativ urmează să se bazeze pe presupunerea că antreprenorul va lua proiectul detaliat al proiectului pe care îl va depune autorităţii contractante spre aprobare şi că îşi va asuma întreaga responsabilitate pentru proiect şi pentru execuţia sa. Acea condiţie specifică de asemenea că antreprenorul urmează să accepte riscul variaţiilor cantităţilor pe care se bazează oferta alternativă. În cele din urmă, conform acelei condiţii,
"dacă antreprenorul susţine o ofertă pentru un proiect alternativ pentru care îşi asumă responsabilitatea, el trebuie să declare un preţ care să permită o reducere în eventualitatea că autoritatea contractantă decide să preia planificarea detaliată a proiectului".
6 Cinci consorţii internaţionale, cuprinzând un total de 28 întreprinderi, au fost invitate să depună oferte. Unul dintre cele cinci consorţii a fost European Storebaelt Group (numit în cele ce urmează "ESG"), ai cărui membri erau Ballast Nedam din Olanda, Losinger Ltd din Elveţia, Taylor Woodrow Construction Ltd din Regatul Unit şi trei firme contractante daneze. ESG a depus o ofertă alternativă lui Storebaelt pentru construirea unui pod de beton.
7 Storebaelt apoi a intrat în discuţii cu numeroşi ofertanţi pentru a le compara şi a le evalua ofertele lor respective şi pentru a cuantifica costul numeroaselor rezervări pe care le conţineau. După micşorarea numărului de ofertanţi, Storebaelt a continuat negocierile cu ESG privind oferta sa alternativă. Acele negocieri au culminat cu semnarea, la 26 iunie 1989, a unui contract între ESG şi Storebaelt.
8 Se face referire la Raportul audierii pentru o relatare completă a faptelor cazului, cursului procedurii şi pledoariilor legale şi argumentelor părţillor, care sunt în cele ce urmează menţionate sau discutate doar în măsura în care este necesar pentru raţionamentul Curţii.
Admisibilitatea
9 Rezervându-şi dreptul, la sfârşitul cererii sale, de a-şi suplimenta şi a dezvolta dacă este necesar cele două temeiuri ale cererii sale, Comisia, în răspunsul său, şi-a elaborat argumentele pe baza informaţiilor furnizate de Guvernul danez în întâmpinarea sa. Comisia a făcut de asemenea două amendamente la concluziile reclamantei în cererea sa.
10 În primul rând ea cercetează o declaraţie de la Curte, în legătură cu cel de-al doilea temei al său de cerere, stabilit mai sus (paragraful 1), că Danemarca nu şi-a îndeplinit obligaţiile pentru că Storebaelt a condus, pe baza unei oferte care nu a respectat condiţiile licitaţiei, negocieri cu ESG rezultând într-un contract final care conţinea amendamente la condiţiile licitaţiei favorizând doar acel ofertant şi referindu-se în particular la factorii legaţi de preţ.
11 În al doiea rând, la întrebarea despre regulile legale presupuse a fi fost încălcate de către pârât, Comisia pretinde că Regatul Danemarcei a încălcat Directiva 71/305, "inclusiv principiul tratamentului egal care stă la baza acelei directive".
12 Guvernul danez cere de la Curte o declaraţie că cererea este inadmisibilă în măsura în care Comisia a extins obiectul acţiunii dincolo de acela al procedurii pre-litigiu.
13 Înainte de a lua în considerare acea ălângere, ar trebui reamintit că, conform jurisprudenţei Curţii (vezi hotărârea din Cazul C-306/91 Comisia v Italia [1993] ECR I-2151, paragraful 22), în acţiuni intentate sub Articolul 169 etapa pre-litigiu defineşte obiectul procedurilor şi acesta nu poate fi lărgit ulterior. Posibilitatea Statului membru implicat de a-şi depune observaţiile constituie o garanţie indispensabilă cerută de către Tratat şi respectarea aceste garanţii este o cerinţă formală esenţială a procedurii pentru stabilirea faptului că un Stat membru nu şi-a îndeplinit obligaţiile.
14 Guvernul danez afirmă, în primul rând, că Comisia nu poate lărgi obiectul procedurilor, nici în cererea sa, nici, în particular, în răspunsul său, dincolo de faptele şi legea menţionate în scrisoarea de notificare formală şi opinia întemeiată.
15 În această chestiune Curtea trebuie să găsească faptul că singurele lucruri în controversă la etapa pre-litigiu erau Condiţia 6, Clauza 2, ale condiţiilor generale, adică, clauza conţinutului danez, şi începerea negocierilor pe baza unei oferte care nu respecta Condiţia 3, Clauza 3, ale acelor condiţii, privind responsabilităţile ofertantului când s-a ofertat pentru un proiect alternativ.
16 Rezultă că acţiunea este admisibilă doar în măsura în care cele două temeiuri ale cererii se referă la cele două prevederi ale condiţiilor generale.
17 În ce priveşte temeiul cererii referitor la clauza conţinutului danez, Comisia nu este, totuşi, oprită să-şi sprijine argumentele în acea privinţă referindu-se la alte prevederi din documentele contractului care amplifică clauza în puncte anume.
18 Guvernul danez afirmă mai departe că, schimbând în cursul procedurilor termenii concluziilor reclamantei, Comisia a schimbat obiectul procedurilor şi a încălcat drepturile de apărare în măsura în care el nu a avut şansa, ca Stat pârât, să-şi susţină observaţiile asupra noilor puncte la timp şi în maniera prescrisă. În consecinţă, conform Guvernul danez, întrebarea dacă acţiunea este bine fundamentată trebuie luată în considerare doar în legătură cu concluzia reclamantei în cererea care a iniţiat procedurile.
19 Acea pledoarie ridică întrebarea dacă the re-formularea părţii a doua a concluziilor reclamantei îi lărgeşte domeniul şi, în al doilea rând, întrebarea dacă referirea, din răspuns, la "principiul tratamentului egal care stă la baza acelei directive" introduce un nou element în baza legală a presupusei neîndepliniri a obligaţiilor.
20 Cu privire la primul punct, trebuie doar observat că Comisia era îndreptăţită să clarifice concluziile reclamantei pentru a lua în considerare informaţiile, furnizate de Guvernul danez în apărarea sa, privind conducerea procedurii de ofertare şi negocierile dintre Storebaelt şi ESG.
21 Cu privire la al doilea punct, mai întâi de toate, aşa cum indică Avocatul general în punctul 13 al Opiniei sale, Comisia s-a plâns deja în cursul procedurii pre-litigiu că Guvernul danez a acţionat cu încălcarea acelui principiu şi atât opinia întemeiată cât şi cererea fac menţiune expresă la aceasta. Rezultă că Guvernul danez a avut ocazia să-şi susţină observaţiile în legătură cu aceasta, după cum este evident din răspunsul său la opinia întemeiată şi din termenii apărării sale.
22 În al doilea rând, argumentul Guvernului danez că principiul tratamentului egal constituie o nouă bază legală pentru acuzaţia de neîndeplinire a obligaţiilor ridică o întrebare privind interpretarea directivei care va fi examinată împreună cu chestiunile de substanţă.
Substanţa
Primul temei al cererii, privind Clauza conţinutului danez
23 Clauza conţinutului danez, aşa cum este stabilită în Condiţia 6, Clauza 2, a condiţiilor generale, este incompatibilă cu Articolele 30, 48 şi 59 ale Tratatului, un fapt care este mai mult necontestat de către Guvernul danez.
24 Totuşi, Guvernul danez afirmă, în primul rând, că a şters clauza în chestiune înainte de semnarea contractului cu ESG la 26 iunie 1989 şi că de acolo a respectat opinia întemeiată chiar înainte de a fi fost notificat la 14 iulie 1989. La audiere, Guvernul danez, sprijinindu-se pe hotărârea din Cazul C-362/90 Comisia v Italia [1992] ECR I-2353 a argumentat de asemenea că Comisia nu a acţionat la timp pentru a împiedica, prin procedurile disponibile ei, ca încălcarea de care se plânge să fi produs efecte legale.
25 Acel argument nu poate fi acceptat.
26 În primul rând, chiar dacă clauza în chestiune a fost ştearsă cu puţin înainte de semnarea contractului cu ESG şi în consecinţă înaintea notificării din opinia întemeiată, faptul rămâne că procedura de ofertare a fost condusă pe baza unei clauze care nu era în conformitate cu Legea comunitară şi care, prin natura sa, era probabil să afecteze atât compoziţia numeroaselor consorţii, cât şi termenii ofertelor înaintate de către cele cinci consorţii preselectate. Rezultă că simpla ştergere a acelei clauze în etapa finală a procedurii nu poate fi privită ca suficientă pentru a remedia încălcarea obligaţiilor acuzată de către Comisie.
27 Ar trebui de asemenea observat că, în scrisoarea sa de notificare formală din 21 iunie 1989, Comisia a cerut Guvernului danez să aranjeze ca semnarea contractului în dispută să fie amânată iar dacă Guvernul danez ar fi acceptat acea cerere, încălcarea obligaţiillor de care se plânge nu ar fi produs nici un efect legal.
28 Guvernul danez afirmă, în al doilea rând, că în declaraţia sa din 22 septembrie 1989, trimisă Curţii la audierea cererii pentru măsuri interim, nu doar că nu a recunoacut că clauza conţinutului danez constituia o încălcare a legii comunitare, dar a mai şi acceptat răspunderea faţă de ofertanţi, astfel încât acţiunea în acest punct este lipsită de scop.
29 Acel argument trebuie de asemenea să fie respins.
30 Într-o acţiune pentru neîndeplinirea obligaţiilor, intentată de Comisie sub Articolul 169 al Tratatului, a cărei oportunitate doar Comisia o decide, Curtea trebuie să determine dacă sau nu presupusa încălcare a obligaţiilor există, chiar dacă Statul implicat nu mai neagă încălcarea şi recunoaşte că orice indivizi care au suferit vreo pagubă din cauza sa au drept de despăgubire. Altfel, admiţând încălcarea de către ei a obligaţiilor şi acceptând orice răspundere care urmează, Statele membre ar avea libertatea în orice moment în timpul procedurilor sub Articolul 169 înaintea Curţii să le pună capăt fără vreo determinare judiciară a încălcării obligaţiilor şi a bazei răspunderii lor.
31 Rezultă din aceste consideraţii că cererea Comisiei este bine fundamentată în legătură cu primul temei al cererii, privind Clauza conţinutului danez.
Al doilea temei al cererii, privind negocierile pe baza unei oferte care nu a respectat condiţiile licitaţiei
32 Pentru că Comisia pretinde în pledoariile sale, care au fost reformulate în răspunsul său, că Storebaelt a acţionat cu încălcarea principiului că toţi ofertanţii ar trebui trataţi la fel, argumentul Guvernului danez că acel principiu nu este menţionat în directivă şi prin urmare constituie o nouă bază pentru plângerea de încălcare a obligaţiilor Statului trebuie luat în considerare mai întâi.
33 În această chestiune, trebuie doar observat că, cu toate că directiva nu face nici o menţiune expresă a principiului tratamentului egal al ofertanţilor, datoria de a respecta acest principiu stă chiar în centrul aceste directive al cărei scop este, conform celei de-a noua expuneri din preambulul său, să asigure în particular dezvoltarea concurenţei eficiente în domeniul contractelor publice şi care, în Titlul IV, stabileşte criteriile de selecţie şi de acordare a contractelor, prin intermediul cărora urmează să fie asigurată această concurenţă.
34 În răspunsul său Comisia şi-a bazat plângerile pe o serie de prevederi din versiunea finală a contractului care, în opinia sa, constituiau amendamente la condiţiile licitaţiei şi aveau ceva efect asupra preţurilor. Totuşi, aşa cum s-a explicat mai sus (paragrafele 14 şi 15), doar amendamentele referitoare la Condiţia 3, Clauza 3, a condiţiilor generale pot fi luate în considerare de către Curte.
35 Al doilea temei al cererii Comisiei, astfel definit, este în mod esenţial că Regatul Danemarcei a încălcat principiul tratamentului egal al ofertanţilor pe motivul faptului că Storebaelt, pe baza uneo oferte care nu a respectat condiţiile licitaţiei, a condus negocieri cu ESG, care, în versiunea finală a contractului, a dus la amendamente la Condiţia 3, Clauza 3, privind factori referitori la preţ care favorizau doar acel ofertant.
36 Pentru a evalua compatibilitatea negocierilor astfel conduse de către Storebaelt cu principiul tratamentului egal al ofertanţilor, trebuie mai întâi luat în considerare dacă acel principiu a exclus Storebaelt de la a lua în considerare oferta lui ESG.
37 În această privinţă, trebuie să se declare mai întâi de toate că respectarea principiului tratamentului egal an ofertanţilor necesită ca toate ofertele să respecte condiţiile licitaţiei astfel încât să asigure o comparaţie obiectivă a ofertelor depuse de numeroşi ofertanţi.
38 Aceasta este confirmată de Articolul 11 al directivee, care, în timp ce îi permite unui ofertant, acolo unde există opţiunea de a depune variaţii ale unui proiect al administraţiei, să folosească o metodă de evaluare a preţului lucrărilor care să difere de acea folosită în ţara unde se acordă contractul, cere cu toate acestea ca oferta să fie în acord cu condiţiile licitaţiei.
39 Cu privire la argumentul Guvernului danez că legislaţia daneză care guvernează acordarea contractelor publice permite să se accepte rezervări, ar trebui să se observe că atunci când este aplicată acea legislaţie, principiul tratamentului egal al ofertanţilor, care stă chiar în centrul directivei şi care cere ca ofertele să fie în acord cu condiţiile licitaţiei, trebuie respectat pe deplin.
40 Această cerinţă nu ar fi satisfăcută dacă ofertanţilor li s-ar permite să pornească de la termenii de bază ai condiţiilor licitaţiei prin intermediul rezervărilor, cu excepţia cazului când aceşti termeni le permit în mod expres să facă aceasta.
41 Oferta depusă de către ESG, privind un proiect alternativ pentru construirea unui pod de beton, nu a respectat Condiţia 3, Clauza 3, a condiţiilor generale în măsura în care nu a satisfăcut cerinţele stipulate în aceasta, adică faptul că preţul propus nu a fost bazat pe faptul că, în calitate de ofertant, a trebuit să ia proiectul (designul) detaliat al unui proiect şi să-şi asume întreaga responsabilitate pentru el, atât în ce priveşte planificarea sa, cât şi execuţia sa, dar şi să accepte riscul variaţiilor cantitative faţă de cele avute în vedere.
42 În ultimul rând, ar trebui observat că Condiţia 3, Clauza 3, a condiţiilor generale constituie o cerinţă fundamentală a condiţiilor licitaţiei, pentru că ea specifică condiţiile care guvernează calcularea preţurilor, ţinând cont de responsabilitatea ofertantului pentru proiectarea detaliată şi execuţia proiectului şi pentru acceptarea riscurilor.
43 În aceste circumstanţe, şi pentru că condiţia în chestiune nu a dat ofertanţilor opţiunea de a încorpora rezervări în ofertele lor, principiul tratamentului egal a exclus Storebaelt să ia în considerare oferta depusă de către ESG.
44 În consecinţă, al doilea temei al cererii privind conducerea negocierilor pe baza unei oferte care nu a respectat condiţiile de licitaţie este bine fundamentată.
45 Rezultă din toate consideraţiile de mai sus că, pe motivul faptului că Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen a invitat ofertanţi pe baza unei condiţii care cerea utilizarea în cea mai mare măsură cu putinţă a materialelor, bunurilor de consum, manoperei şi echipamentelor daneze şi faptului că negocierile cu consorţiul selectat au avut loc pe baza unei oferte care nu a respectat condiţiile de licitaţie, Regatul Danemarcei nu şi-a îndeplinit obligaţiile sub Legea comunitară şi în particular a încălcat Articolele 30, 48 şi 59 ale Tratatului dar şi Directiva Consiliului 71/305/CEE.
Decizie asupra costurilor
Costurile
46 Sub Articolul 69(2) al Regulilor de Procedură, părţii care pierde i se va ordona să plătească costurile. Pentru că Regatul Danemarcei a pierdut, trebuie să i se ordone să plătească costurile.
Partea operativă
Pe aceste temeiuri,
CURTEA
prin prezenta:
1. Declară că, pe motivul faptului că Aktieselskabet Storebaeltsforbindelsen a invitat ofertanţi pe baza unei condiţii care cerea utilizarea în cea mai mare măsură cu putinţă a materialelor, bunurilor de consum, manoperei şi echipamentelor daneze şi faptului că negocierile cu consorţiul selectat au avut loc pe baza unei oferte care nu a respectat condiţiile de licitaţie, Regatul Danemarcei nu şi-a îndeplinit obligaţiile sub Legea comunitară şi în particular a încălcat Articolele 30, 48 şi 59 ale Tratatului dar şi Directiva Consiliului 71/305/CEE.
2. Ordonă Regatului Danemarcei să plătească costurile.